Cour des comptes

 En 1256, une commission, issue de la cour du roi est mentionnée dans une ordonnance de Saint-Louis, qui prescrit aux "mayeurs et prud'hommes" (maires) de Haute-Normandie d’établir chaque année des comptes à lui adresser.
En 1303, la Chambre des comptes de Paris est installée au Palais de la Cité où elle reste jusqu'à la Révolution. Sa première organisation ressort de l'ordonnance de Philippe V dit le long de Vivier-en-Brie en 1320. Autour du « souverain des finances », représentant du roi, siègent des maîtres clercs, préfiguration des actuels conseillers maîtres. A la fin du XIVe siècle, apparaissent les fonctions de présidents et celles de représentants du ministère public.
Ordonnance de Philippe V dit le Long
Durant le XVe siècle, la Chambre des comptes devient l’organe le plus important de la monarchie après le Conseil. La Chambre est chargée en premier lieu de veiller à la conservation du domaine, principale source des revenus royaux. Accessoirement au jugement des comptes, la Chambre exerce une juridiction répressive, par des amendes, voire des peines corporelles.
La séparation des ordonnateurs et des comptables s’établit en même temps que la Chambre devient une institution distincte.
En 1467, une ordonnance de Louis XI dispose que les chambres ne deviennent vacantes qu'en cas de mort, de démission volontaire, ou de condamnation pour forfaiture de leurs titulaires. Les fondements de l'inamovibilité des juges des comptes sont ainsi posés.
Puis, peu à peu, la Chambre des comptes de Paris voit son influence et son prestige décliner. Les finances extraordinaires, c'est-à-dire principalement les impôts dont l’administration et le contentieux échappent à la Chambre, remplacent progressivement les finances ordinaires (les produits du domaine). Seule demeure intacte la juridiction sur les comptables.
Sous l'Ancien Régime, des chambres des comptes sont créées. Après la Révolution, le Bureau de comptabilité créé par la Constituante, transformé en Commission de la comptabilité sous la Convention, n'a ni l'autorité, ni les moyens de garantir la régularité des fonds publics. La loi du 16 septembre 1807 crée alors la Cour des comptes, un corps unique centralisé de contrôle des comptes publics.
La Cour a son siège au Palais d'Orsay, jusqu'à l'incendie de ce dernier pendant la Commune de Paris en 1871. Elle est hébergée temporairement au Palais-Royal ; elle gagne en 1912 la rue Cambon, dans un bâtiment construit d'après les plans de Constant Moyaux.

Les missions de la Cour des comptes sont définies par la Constitution au 1er alinéa de l’article 47-2 :

« La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens. »

Juridiction administrative, la Cour remplit ces missions en toute indépendance.
Le contrôle de l’action du Gouvernement
Le contrôle de la gestion publique
La Cour contrôle la gestion de toutes les administrations, de tous les organismes publics ou parapublics nationaux. La Cour peut également contrôler l’emploi des fonds publics qui sont alloués à des organismes privés. Le contrôle porte sur la qualité et la régularité de la gestion, sur l’efficience et sur l’efficacité des actions menées au regard des objectifs fixés par les pouvoirs publics ou l’organisme concerné. Cette mission se réfère ainsi aux pratiques d’audit de la performance, c’est-à-dire de la vérification des résultats.

La Cour n’énonce pas seulement des critiques, elle présente aussi des recommandations. La Cour fait connaître ses conclusions en s’adressant au ministère ou à l’organisme contrôlé. Ces « communications administratives » revêtent plusieurs formes : référés du Premier président aux ministres, lettres de président de chambre, rapports dits « particuliers » sur les entreprises publiques, communications du Procureur général.

Le Parlement a un droit d’accès à toutes ces communications administratives.

La Cour fixe son programme de travail en toute indépendance. Toutefois, les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat peuvent demander à la Cour de réaliser des enquêtes sur la gestion des services ou des organismes qu’elle contrôle. Les commissions des finances et les commissions chargées des affaires sociales de l’Assemblée nationale et du Sénat ont le même pouvoir pour ce qui concerne la sécurité sociale.
L’activité juridictionnelle
Les comptables publics sont des fonctionnaires qui assurent le paiement des dépenses et le recouvrement des recettes de l’Etat et d’un grand nombre d’organismes publics. Ils sont responsables sur leurs deniers personnels de la régularité de certaines opérations. A ce titre, la Cour peut mettre leur responsabilité en cause au terme d’une procédure dite de jugement des comptes.

Pour ce faire, elle analyse les comptes et les pièces justificatives. Elle vérifie si les recettes ont été recouvrées et si les dépenses ont été payées conformément aux règles en vigueur. Par un arrêt, elle donne décharge au comptable si les comptes sont réguliers, elle le met en débet si des recettes n’ont pas été recouvrées ou si des dépenses ont été irrégulièrement effectuées.
Si elle relève à cette occasion des irrégularités commises par les gestionnaires, elle en fait part aux autorités administratives concernées. Mais la Cour peut aussi, en fonction de leurs caractéristiques, les communiquer :

- soit à la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF),

- soit aux autorités administratives compétentes (en matière fiscale ou de concurrence par exemple),

- soit aux autorités judiciaires.
La Cour des comptes juge aussi les comptes de toute personne qui, alors qu’elle n’avait pas le titre de comptable public, est intervenue dans la gestion des deniers de l’administration ou de l’organisme public. Cette personne est déclarée comptable de fait par un jugement et se trouve alors soumise aux mêmes obligations et aux mêmes responsabilités qu'un comptable public : déposer un compte et obtenir décharge et quitus ou être mise en débet.

Enfin, la Cour des comptes est le juge d’appel des jugements rendus par les chambres régionales des comptes sur les comptes des organismes relevant de leur compétence.

La certification des comptes
La Cour est chargée de certifier la régularité (conformité aux règles), la sincérité (application de bonne foi des règles) et la fidélité (rendant compte de la réalité) des comptes de l’État et ceux des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés des branches et du recouvrement du régime général de la Sécurité sociale.

Cette mission lui a été confiée par deux lois organiques, en 2001 pour ce qui concerne l’Etat, en 2005 pour ce qui concerne la sécurité sociale.

La première certification a porté sur les comptes de l’année 2006.

Le contrôle de l'exécution des lois de finance
Loi de finance de l'État et loi de financement de la sécurité sociale
La Cour contrôle le respect, par les ministres, de l’autorisation budgétaire votée par les deux assemblées. Elle vérifie les résultats tant en dépenses qu’en recettes. Elle contribue à la connaissance précise de la situation financière de l’Etat. Elle procède de manière similaire pour l’ensemble de la sécurité sociale qui obéit à des règles d’organisation et à des principes budgétaires spécifiques très différents de ceux de l’Etat.

Ses obligations à l’égard du Parlement sont formalisées par l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, et par l’article 1-VIII de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005.

La Cour élabore chaque année :

- un rapport relatif aux résultats de l’exercice antérieur et à la gestion du budget joint au dépôt du projet de loi de règlement (Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire) ;

- un rapport destiné à éclairer le Parlement lorsque le gouvernement opère des mouvements de crédits qui doivent être ratifiés par la plus prochaine loi de finances (rapport non publié par la Cour);

- un rapport sur l’application de la loi de financement de la sécurité sociale ;

- un rapport sur la situation des finances publiques, contribution au débat d’orientation budgétaire organisé chaque année avant l’été.

Elle répond sur ces sujets aux questions qui lui sont posées par les commissions concernées.

L’évaluation des politiques publiques
La reconnaissance officielle d’une mission d’évaluation des politiques publiques est une nouveauté introduite en 2008 dans la Constitution. Mais l’évaluation s’est développée ces dernières années à la Cour, notamment par l’intégration dans les différents travaux de la dimension de l’appréciation des résultats et de l’efficacité des politiques.

Une réflexion est en cours pour mettre en place au sein de la Cour l’organisation la plus pertinente pour assurer cette mission qui a des objectifs propres et repose sur des méthodes différentes de celles du contrôle.

L’information des citoyens
La Cour rend publiques, depuis 1936, ses observations les plus significatives dans un rapport annuel, solennellement remis au Parlement en même temps qu’au Président de la République.

Depuis 1991, ce rapport n’est plus la seule publication du résultat des travaux de la Cour. Chaque année, sont publiés de quatre à six rapports thématiques consacrés à des sujets complexes, correspondant à des enjeux majeurs. Sont aussi rendus publics les rapports remis au Parlement sur les finances publiques de l’Etat et de la sécurité sociale.

Les rapports sont édités par la Documentation française et mis en ligne sur le site de la Cour des comptes.
Les rapports qui sont ainsi rendus publics sont dans la quasi-totalité des cas des synthèses de travaux. Ils sont sélectionnés par une instance spécifique au sein de la Cour : le comité du rapport public et des programmes et sont arrêtés par l’assemblée des conseillers-maîtres : la chambre du conseil.

La Cour publie aussi certains des travaux des chambres régionales et territoriales des comptes, qu’il s’agisse de travaux communs aux seules C.R.T.C. ou de travaux communs de la Cour et des C.R.T.C.

Le contrôle des organismes faisant appel à la générosité publique
La Cour a reçu, en outre, la mission de contrôler l’emploi des fonds issus de la générosité du public (après des campagnes nationales d’appel aux dons). La compétence de la Cour s’exerce quand bien même ce sont des organismes privés qui en sont bénéficiaires.

La Cour adresse ses observations aux organes décisionnels de ces organismes. Leur président étant tenu de les communiquer au conseil d’administration et à l’assemblée générale.

Mais c’est en publiant ses rapports, possibilité qui lui a été ouverte par la loi, que la Cour remplit au mieux sa mission d’information des donateurs. Aussi le fait-elle systématiquement.

Organisation

Introduction

La Cour des comptes est dirigée par le Premier président.
Le ministère public est assuré par le Procureur général, assisté des avocats généraux. La Cour comporte sept chambres entre lesquelles est réparti le domaine de compétence de la Cour.
Un secrétariat général assure, sous l'autorité du Premier président, l'administration des juridictions financières.

Le Premier président

Le Premier président est nommé par décret pris en Conseil des ministres. Il est un magistrat inamovible.
Le Premier président définit l'organisation générale des travaux de la Cour des comptes : il répartit les attributions de la Cour entre les sept chambres et arrête le programme prévisionnel des travaux de la Cour.
Il adresse aux ministres et aux présidents des organismes contrôlés les observations délibérées par les chambres, communique au Parlement les rapports qui lui ont été demandés et publie les rapports dont la Cour a décidé la publication.
Les décisions en matière de programme et de publication sont prises après consultation des présidents et du Procureur général réunis au sein du comité du rapport public et des programmes.
Pour assurer la direction générale de la Cour des comptes, il consulte la conférence des présidents.
Il dirige les services administratifs de la Cour et assure la gestion des magistrats et personnels de la Cour et des chambres régionales des comptes. Il préside le Conseil supérieur de la Cour des comptes et le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes.
Enfin le Premier président préside trois « organismes associés » à la Cour mais distincts d'elle, la Cour de discipline budgétaire et financière, le Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics, et le Conseil des prélèvements obligatoires.

Le Procureur général

Le Procureur général près la Cour est nommé par décret en conseil des ministres. Il est assisté dans ses fonctions par le premier avocat général et quatre avocats généraux, choisis parmi les magistrats de la Cour des comptes ainsi que par des chargés de mission. Il dispose d'un service administratif.
Il exerce le ministère public à la Cour des comptes.
Le Procureur général veille à la production des comptes par les comptables publics dans les délais prévus. Il engage certaines procédures juridictionnelles : appels, gestions de fait, amendes. Il donne un avis sur l'exercice par la Cour de ses compétences facultatives à l'égard de certains organismes.
Le Procureur général présente des conclusions, c'est-à-dire des observations, sur les projets de rapports qui lui sont transmis par les chambres. À la demande des chambres de la Cour, le Procureur général assure certaines suites données aux contrôles : communications aux administrations et organismes contrôlés, suivi du règlement des amendes, saisine du juge pénal.
Le Procureur général oriente et harmonise l'action des commissaires du gouvernement qui exercent les fonctions du ministère public au sein des chambres régionales et territoriales des comptes.
Le Procureur général est obligatoirement consulté sur l'organisation de la Cour ; il participe et formule des avis au sein des diverses instances, commissions et comités de la Cour.
Le Procureur général assure pour la Cour les relations avec les parquets judiciaires et les institutions et corps de contrôle.
Il exerce les fonctions du ministère public auprès de la Cour de discipline budgétaire et financière.

Les présidents de chambre

Les présidents de chambre sont nommés par décret pris en conseil des ministres sur proposition de la Cour parmi les conseillers-maîtres ayant exercé plus de trois années de service à la Cour.
Les présidents de chambre de la Cour des comptes :

  • Christian Babusiaux, président de la première chambre
  •  Alain Hespel, président de la deuxième chambre
  • Jean Picq, président de la troisième chambre
  • Alain Pichon, président de la quatrième chambre
  • Jean-Pierre Bayle, président de la cinquième chambre
  • Rolande Ruellan, présidente de la sixième chambre
  • Christian Descheemaeker, président de la septième chambre
  • Claire Bazy-Malaurie, président de chambre, rapporteur général du comité du rapport public et des programmes

Les chambres

Répartition des compétences entre les sept chambres

Chaque chambre exerce le contrôle des comptes et de la gestion des ministères relevant de son champ de compétence, des établissements publics nationaux et des organismes divers placés sous la tutelle de ces ministères, ainsi que des entreprises publiques du secteur.
Elle est également compétence pour contrôler certains organismes privés, comme ceux qui bénéficient de la générosité du public.
Les contrôles nécessitant une collaboration ou une concertation entre plusieurs chambres sont réalisés par des formations inter-chambres.

  • 1ère chambre : ministère des finances et du budget, ensemble des circuits financiers publics
  • 2ème chambre : ministères chargés de la défense, de l'industrie, de l'énergie, du tourisme, du commerce extérieur, du commerce et de l'artisanat, entreprises et organismes publics industriels
  • 3ème chambre : ministères chargés de l'éducation, de la culture et de la recherche, de la jeunesse et des sports, secteur public de l'audiovisuel
  • 4ème chambre : ministères chargés des activités régaliennes de l'État (justice, intérieur, affaires étrangères), jugement des appels des chambres régionales des comptes
  • 5ème chambre : ministères chargés de l'emploi, du travail, de la formation professionnelle, du logement et des affaires sociales, organismes faisant appel à la générosité publique
  • 6ème chambre : ministères chargés de la santé et de la sécurité sociale, organismes de sécurité sociale
  • 7ème chambre : ministères chargés de l'équipement, des transports et de l'aménagement du territoire, de l'agriculture et de la pêche, de l'environnement.

Les membres

Une chambre est composée d'une trentaine de magistrats inamovibles ; des rapporteurs et des assistants participent en outre aux travaux de contrôle.
Les magistrats de la Cour des comptes sont recrutés soit directement à la sortie de l'École nationale de l'administration, soit par la voie dite du « tour extérieur » aux grades de conseiller référendaire ou de conseiller-maître.
Des personnalités ayant exercé des fonctions d'encadrement supérieur de l'État ou d'organismes soumis au contrôle de la Cour des comptes peuvent être nommées conseillers-maîtres en service extraordinaire pour un mandat de cinq années.
Les rapporteurs de la Cour des comptes sont des fonctionnaires appartenant à des corps de catégorie A (niveau administrateur civil ou équivalent) détachés auprès de la juridiction dans un statut d'emploi pour une durée maximum de six ans. Des rapporteurs à temps partiel sont également nommés pour une période maximale de deux ans renouvelable.
Les assistants de la Cour des comptes sont des fonctionnaires, appartenant à un corps de catégorie A (niveau attaché ou équivalent) ou de catégorie B, détachés dans un statut d'emploi pour une durée maximum de six ans. Ils collaborent aux contrôles et enquêtes de la Cour, sous la responsabilité des magistrats et des rapporteurs.
La Cour des comptes peut recourir, à l'assistance d'experts, pour des missions temporaires à caractère technique. Dans le cadre de sa mission de certification, elle peut aussi recruter des experts spécialistes de l’audit comptable. Ces derniers sont des agents de droit public bénéficiant de contrats d’une durée de trois ans.

Les services

Le secrétariat général et les services administratifs

Le Premier président a sous son autorité un secrétaire général et deux secrétaires généraux adjoints, nommés parmi les magistrats de la Cour ; ils exercent notamment une fonction de direction des services administratifs.
Les services administratifs, qui sont soit directement rattachés au secrétariat général, soit placés sous l'autorité d'un directeur général des services.